詹华安 姜欣
开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作是深入推进生态文明体制改革、统筹推进自然资源资产产权制度改革、落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的必然要求。今年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》明确了全民所有自然资源资产所有者职责为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”，聚焦我国自然资源资产管理中资产家底不清晰、所有权人不到位、市场配置不充分、收益管理不完善等问题，为试点工作指明了方向和路径。
但是，由于我国法律体系与行政监管体系有其特殊性，我国自然资源资产产权体系既没有现成的模式可借鉴，又不能完全套用欧美法系的产权模式。因此，在试点工作中，部分涉及法理概念和逻辑关系的问题，困扰着基层实践者，亟须进一步厘清思路、辨明方向。
厘清所有权与所有者职责的关系
所有权出现在多个学科中，在法学中属于民事权利。我国《民法典》遵循物权法定原则，物权包括所有权、用益物权、担保物权三个大类。《民法典》物权编第二百四十条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”相较于用益物权、担保物权，所有权是权能最为完整的法定物权。所有权权能不仅包括占有、使用、收益和处分权能，也可分化出多项权能。所有权是财产权利的源头，用益物权和担保物权是以所有权为依据设定的。
“所有者职责”并不是法律概念，而是结合政策、法律、实践，以问题为导向，创造性派生出的概念。所有者职责的内容被界定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”。
所有权与所有者职责之间的关系可理解为辩证统一的关系。法学上，全民所有自然资源资产所有权具有特殊性，具体表现在权利属性的公益性、所有权主体不能变更。其制度设计则需要兼顾权利的公法与私法属性，其行使方式是对所有权与使用权的分离。根据委托代理机制试点内容，国务院是代表国家行使全民所有自然资源资产所有权的主体。因全民所有自然资源资产数量巨大、种类繁多、分布广泛，且管理的专业性较强，国务院难以直接对全部的自然资源资产行使所有权，故采取不同管理方式，其中一部分由中央政府直接行使，更多的部分需要委托地方政府代理行使。为了明确委托代理的实际内容，指导地方政府实践操作，《方案》中使用“代理履行所有者职责”的表述，目的是明确委托范围、代理权的内容和边界，即：所有权委托代理的客体就是所有者职责，所有权委托代理的范围须依据自然资源清单。
厘清所有权权能与所有者职责的关系
所有权主要对应的四项权能，即占有、使用、收益、处分，这是从所有权人行使权利角度阐述的。行使所有权时则须受公法约束，尤其是全民所有自然资源资产所有权具有公益属性，行使权利时也要受一定限制，如不能让渡所有权，则只能通过授权、委托代理的方式由地方政府行使占有、使用、收益等物权权能等。
“所有者职责”是融合了多学科与实践的理论创新概念，与所有权的四项权能不属同一学科范畴，但所有者职责中“行使权利”的主要内容就是实现全民所有自然资源资产所有权的物权权能，包括占有、使用、收益、处分以及法律法规规定的其他权能。
其余的所有者职责可理解为：“主张所有”即明确主体，是履行所有者职责的前提和基础；“履行义务”中的“义务”来源是法律法规、政策文件的规定等，包括法定义务和约定义务；“承担责任”中的“责任”包括行政责任与民事责任，如向人大常委会报告资产情况、对自然资源资产损害的发现核实和追偿责任等；“落实权益”中的“权益”是一个通说概念，如促进自然资源资产保值增值、依法收缴收益、落实资产管护、建立考核评价制度等。也就是说，在符合法律法规、政策规范的前提下，一切有利于所有者的权益活动都属于落实权益内容。
厘清履行与行使、履行义务与承担责任的关系
在法学概念上，“履行”一般对应“义务”，“行使”对应“权利”或“权力”。义务一般是对主体的一种负担，未履行义务须承担相应的责任。权利或权力一般是法律赋予人实现其利益的一种力量。广义上的权利，是指民事权利，具有法定范围内的自主选择权。《方案》中的所有者职责既包含权利又包含义务。因全民所有自然资源资产具有公益性，需要在保护的前提下开发利用，以资源资产的增值保值、实现经济高质量发展为目标，所以这里的权利主体，不能任意放弃权利，且行使权利须以实现公共利益为目标，收益由全民共享。试点工作中的行使权利，主要是指通过合理行权，用活资源资产，服务人民和社会经济高质量发展。
在法学意义上，责任来源于违反义务的法律后果。在未履行或未妥善履行义务时，义务方须承担对应的责任，一般都是消极的。但在《方案》中，根据上文对所有者职责的梳理，“承担责任”与“履行义务”在某种意义上可通用。
（作者单位：辽宁省自然资源厅、辽宁大学法学院）
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